来源：金融时报  2024-12-27

实现农业【yè】转型、农村繁荣、农民增收，需要创新农村金融。为发展三农融资，就应有【yǒu】效利用土地。目前来看，土地经营权和住房财产权是农民的两大资产。2016年，人民银行会同相关部门联合印发了“两权”抵押贷款试点暂行办【bàn】法，这有利于有【yǒu】效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。为【wéi】此，人民银行分支机构和相关金融机构因地制宜，积极支持“两权”抵押贷款工作，播下金融创新的种子，让土地生金，让农民收获希望。

　　农村土地、住房是【shì】农民最重要的【de】生产资料，三权分置为金融机构开展“两权”抵押贷款，释放农村生产活力提供了基本前提。2016年以来，人行兰州中支以“因势利导、因地制宜、综合施策”的总体思路，稳步推进“两权”抵押贷款试点，积极探索具有甘肃特色的“两权”抵押贷款模【mó】式。目前全省已有10个市州、32个县区开办了“两权”抵押贷款业务，9月末余额达到16.43亿元，其中6个试点县“两权”抵押贷款余额5.28亿元。

　　开展试点

　　2016年6月初，作为甘肃省6个农地抵【dǐ】押贷款试点县之一，武威市凉州区召开农地抵押贷款试点启动大会。会后，各承贷行迅速行动，与【yǔ】地方政府有关部门对接，梳理并落实业务流程，安排专人开展贷前调查。6月14日，兰州银行武威分行向18户农户发放贷款162万元，标志着“两权”抵押贷款试点正式在凉州区落地。截至目前，凉州区土地承包经营权抵押贷款余额已达4.18亿元，发放笔数3568笔。

　　“凉州区的土地承包【bāo】经营权抵押贷款主要采取与‘双业’贷【dài】款相结合的方式，把土地嵌入风险管控中，对因缺乏抵押物不符合‘双业’贷款条件的农户，以抵押农村土地承包经营权的方式申请‘双业’贷款，并享受‘双业’贷款现行贴息【xī】政策。”人行兰州中支货币信贷部门有关负责人介绍。

　　为何不对农民直接发放土地承包经营权抵押贷款？人行兰州中支副行长李文瑞说，由于单一的农村承包土地经营权抵押价值很难满足农户和涉农企业大额资金需求，将农村承包土地经营权加入担保组合中，可为农户和涉农企业增信，从而提升贷款额度或延长贷款期限，同时提【tí】高了银行风险管控的效用。

　　将“两权”抵押贷款业【yè】务嵌入其他组合担保方式或政府增信方式，以提高贷款的覆盖面、满足率，这是甘肃【sù】探索推进“两权”抵押贷款的一条重要经验。甘肃6个试点县（区）金融机构立足县情实际，多模式开展“两权”抵押贷款业务，探索推出了土地承包经营权直接抵押贷【dài】款、“农地抵押+担保协会担保”贷款、“农地抵押+小额担保贷款”、“农地抵押+五户联保”等多种不同模式，不同程度地满足了农户生产经营、农业经营主体发展壮大的资金需求。截至2016年9月末，金融机构利用多种模式为试点县农户发放农村承包土地的经营权抵押贷款余额3.93亿元、4135笔；为专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体发放农村承包土地的经营权抵押贷款余额1.04亿元、26笔；为农户发放农房抵押贷款余额3184万元、47笔。

　　搭建平台

　　2015年12月15日，甘肃“农村产权信息化综合服务平台”在陇南市西和县正式上线运行。该平台是【shì】在人行兰州中支的推动下，由兰州【zhōu】银行与陇南市政府共同开发，是甘肃第一个在线运营的农村产权流转交易平台。

　　西和县是甘肃6个农地抵押贷款试点【diǎn】县之一。当地制定出台了农村产权确权抵押交易服务站设置指导方案，专门成立了农村产权确权抵押交易监督管理委员会及其交易中心，并【bìng】安排了327万元的平台建设专用资金。目前，西和县20个乡（镇）农综站全部建成乡镇农村产权确权抵押交易服务站、配备村级信息员，为该县全部6家银行业金融机构开通了介入端口。依托该平台，西和县发放的农地经营权抵押贷款余额达到6206万元。

　　确权登记颁证、农村产权交易平台建设等基础性工作是推进农村“两权”抵押贷款试点的重要前提。借助农村产权交易平台的信息发布【bù】、交易流转、资产评估、抵押贷款等功能【néng】，银农双方抵押贷款信息不对称问题得以有效解决，也为两权抵押贷【dài】款发放创造了条件。

　　“农村产权信息化综合服务平【píng】台”在西和县的成功【gōng】实践，使得该平台很快便向陇南市乃至省内其他市州推广，目前甘肃6个试点县（区）中，已有4个建成农村产权流转交易中心。同时，在人【rén】行兰州中支的推动下，兰州银行已与兰州、武威、张掖、嘉峪关、金昌等市州开展过平台建设的前期交流。

　　推进保障

　　“土地、房屋是老百姓手头最根本、最重要的资产，要把这些沉睡多年的死资产盘活，金融管理部门必须坚持市场化推进的原则，尊重市场意愿，建立有效的激励机制，激发金融机构的积极性。”李文瑞说，在多次深入实地调研后，人行兰州中支已建立起“两权”抵押贷款的金融主办行制度、风险缓释机制、多维沟通机【jī】制等制度机【jī】制。

　　人行兰州中支在【zài】试点县（区）确定一家或多家金融机构作为“两权”抵押贷款主办机构，签订主办协议，积极推动“两权”抵押贷款发放。目前，甘肃已有5家省级、27家县级金融主办行制定出台了“两权”抵押贷款专项信贷管理办法，并对两权抵押贷款在绩效评价【jià】、资源配置、审批流程、信贷授权等方面给予政策倾斜。该行还发挥央行政策资金的导向作用，对符合条件的试点县（区）金融机构加大支农和扶贫再贷款支持力度，以缓解主办行资金成本、减轻农户利息负担，目前试点县使用再贷款余额【é】达到【dào】15亿元。

　　为强化风险补偿，人行兰州中支将风险缓释机制建设列为试点推进的重要内容，推动各试点县（区）依据各自财力，建立“两权”抵押贷款风【fēng】险补偿基金，对【duì】承办银行“两权”抵押贷款净损失按照一定比例进行补偿。西和县政府已设立了200万元的农地抵押贷款风险补偿基金，在县财政局设立专户，对【duì】因地震、冰雹、严重旱涝等不可抗力【lì】造成的农地抵押贷款损失，由县政府和承贷银行按比例共同分担。凉州区设立“凉州区农村产权抵押贷款风险补偿【cháng】基金”，由区财政按照农林部门提供的当年抵押贷款计划总额的0.5%列入预算。陇西县建立100万元的“两权”抵押贷款风险保障基金，并将视贷款发放情况逐步增加。